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戰(zhàn)略預(yù)算治理在高校中的運(yùn)用
“戰(zhàn)略”原是軍事用語，指的是對戰(zhàn)爭全局的謀劃。隨著的，“戰(zhàn)略”一詞被引申用于、、等領(lǐng)域，泛指重大的帶全局性的謀劃。高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。將預(yù)算治理與戰(zhàn)略規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，用全局觀和長期觀重構(gòu)預(yù)算治理，這樣的話，高校的預(yù)算治理就并非僅僅局限在某一個較短的期間(如月度、季度或年度)，而是應(yīng)該站在一個更高的角度上，用一種更長遠(yuǎn)的眼光來看，把戰(zhàn)略規(guī)劃融合在高校的日常預(yù)算治理中，戰(zhàn)略規(guī)劃以預(yù)算作為支持，預(yù)算又以體現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的具體行動計劃作為支出，兩者之間相互保障，從而對高校的人力資源、財力資源、物質(zhì)資源進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，增強(qiáng)預(yù)見性和前瞻性，控制不確定因素，有利于進(jìn)步資源使用績效，進(jìn)步辦學(xué)效益，增強(qiáng)學(xué)校的核心競爭力和長遠(yuǎn)發(fā)展能力。一、傳統(tǒng)的部分預(yù)算治理存在的缺陷
1、預(yù)算缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向
高校傳統(tǒng)的部分預(yù)算是一種以投進(jìn)為導(dǎo)向的預(yù)算，其注重對投進(jìn)的治理，而忽視了對產(chǎn)出的治理，相應(yīng)的預(yù)算治理模式包括預(yù)算編制、執(zhí)行、考評和報告均是以投進(jìn)為基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行中的相關(guān)各方關(guān)注的都是投進(jìn)信息，對于預(yù)算安排的支出更多的是夸大是否按規(guī)定開支了，是否節(jié)約，對資金的使用結(jié)果、效率相對考慮較少。年度預(yù)算與戰(zhàn)略規(guī)劃不相適應(yīng)，不同期間的預(yù)算缺乏有效銜接。預(yù)算在公共資源的配置功能發(fā)揮受到約束，對學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃支持度不夠，甚至與戰(zhàn)略規(guī)劃發(fā)生沖突。
2、預(yù)算編制不科學(xué)
高等學(xué)校財務(wù)制度明確了高等學(xué)校預(yù)算編制方法是在以前年度的預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)與財力可能，以及年度收支增減因素進(jìn)行編制。大部分高校采用的是增量預(yù)算法，這種傳統(tǒng)的編制方法算不考慮學(xué)校的實際情況和缺乏績效考評的依據(jù)，輕易造成存在就是公道的假定，而不管這種存在是否公道。但是目前高校一般采取固定預(yù)算，剛性太強(qiáng)，缺乏彈性和調(diào)整機(jī)制。
3、預(yù)算控制范圍不全面
由于傳統(tǒng)預(yù)算側(cè)重收支財政收支控制，對于專用基金和借款及高校辦學(xué)存量資產(chǎn)特別是可用資金等經(jīng)濟(jì)資源鏈條缺乏全面的控制，使得高校部分之間爭學(xué)校的有關(guān)資源，預(yù)算控制乏力，削弱了學(xué)校的競爭能力。
4、預(yù)算與績效評價體系的關(guān)聯(lián)度減弱
富有挑戰(zhàn)性的預(yù)算能夠改善部分的業(yè)績。有些項目實施可能從短期看可能會造成學(xué)校的資金緊張，但從長遠(yuǎn)看卻可能是學(xué)校科學(xué)發(fā)展的必須投資或必要保障，需要根據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)對學(xué)校的經(jīng)濟(jì)資源分配作出科學(xué)安排。而傳統(tǒng)預(yù)算在業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)上局限于單一的財務(wù)指標(biāo)，忽視了非財務(wù)指標(biāo)的作用，造成部分只顧短期利益忽視長遠(yuǎn)利益，只顧局部利益忽視全局利益，這種業(yè)績評價上片面性和局限性，削弱了預(yù)算的評價、激勵作用。
5、不利于部分之間溝通與協(xié)調(diào)
有限的資源和難以滿足的目的的矛盾，是高等教育治理的屬性。傳統(tǒng)的部分預(yù)算部分之間類似一種平行線的關(guān)系，橫向聯(lián)系未幾，部分之間為各自滿足自己“經(jīng)濟(jì)人”的基本需求，造成了部分與學(xué)校之間目標(biāo)函數(shù)的不同一。由于資源的稀缺性和需求的無窮性之間的矛盾造成了不同利益主體在學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配上的博奕，引發(fā)摩擦本錢的不斷上升，辦學(xué)的效率。
6、教職工的預(yù)算參與度不高
傳統(tǒng)的預(yù)算治理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃導(dǎo)向，預(yù)算缺乏開放性，部分和員工缺乏對學(xué)校整體發(fā)展的核心價值觀，只是一種被動的執(zhí)行，因此教工對預(yù)算不是十分重視，以為與自己關(guān)系不大，預(yù)算編制和是財務(wù)部分的事情，預(yù)算執(zhí)行是部分領(lǐng)導(dǎo)的事情，對預(yù)算參與度不高。
隨著公共選擇、委托代理理論、新公共治理理論、3E理論的興起，人們的預(yù)算觀念發(fā)生深刻的變化。學(xué)校要加強(qiáng)核心競爭力，必須更加關(guān)注長遠(yuǎn)的規(guī)劃和預(yù)算在公共資源配置中的基礎(chǔ)性作用，戰(zhàn)略預(yù)算就而生。為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)預(yù)算的缺陷，更有效地發(fā)揮預(yù)算治理在目標(biāo)設(shè)定、資源分配和績效評估中的基礎(chǔ)性作用，高校有必要根據(jù)自身發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，并結(jié)合自身特點，推行與戰(zhàn)略規(guī)劃有效銜接的戰(zhàn)略預(yù)算。
二、戰(zhàn)略預(yù)算的主要流程
第一、制定戰(zhàn)略規(guī)劃。
1、戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)涵
高等學(xué)校處于不斷發(fā)展變化的外部環(huán)境中，為了在二元結(jié)構(gòu)的教育體制中辦出自己的特色，就需要制定學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃。一個組織的戰(zhàn)略規(guī)劃涵蓋了很多關(guān)于這個組織的關(guān)鍵信息：它為什么會存在、它在做什么和它將要做什么以及它想在未來達(dá)到什么樣子。高等學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃以過程為導(dǎo)向，主要包括以下幾方面：戰(zhàn)略目標(biāo)與定位、戰(zhàn)略階段與重點、戰(zhàn)略措施與保障等方面。戰(zhàn)略目標(biāo)是戰(zhàn)略規(guī)定的時期內(nèi)全局性和方向性的奮斗目標(biāo)，是對學(xué)校未來發(fā)展趨勢和方向的預(yù)見和創(chuàng)造性思考。也就是一般所說的給學(xué)校“定位”，要把學(xué)校辦成什么樣子、什么水平，其內(nèi)容應(yīng)該涉及辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)模、人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研水平、辦學(xué)特色及學(xué)校在全國大學(xué)中的聲看和地位等。高校的戰(zhàn)略定位正確與否，關(guān)系的學(xué)校的發(fā)展。正如香港大學(xué)校長吳家瑋教授指出：“一所學(xué)校最重要的是找到自己的位置，并在自己擅長的領(lǐng)域做到最好。”不同的戰(zhàn)略目標(biāo)并沒有一個模板可以參考，要根據(jù)高等教育的發(fā)展趨勢和學(xué)校的校情如文化積淀、師資隊伍建設(shè)、所處區(qū)域、學(xué)科群的建設(shè)來公道確定，從而避免定位、目標(biāo)的雷同, 塑造學(xué)校特色鮮明的個性。在確定戰(zhàn)略目標(biāo)的定位后，就是要確定戰(zhàn)略階段和重點以及戰(zhàn)略措施和保證。
2、戰(zhàn)略規(guī)劃的地位
在學(xué)校發(fā)展和實際工作中, 戰(zhàn)略規(guī)劃具有綱領(lǐng)性的至高地位。通過戰(zhàn)略規(guī)劃的制定以理清發(fā)展思路,明確發(fā)展目標(biāo)，以謀求更大、更好的發(fā)展。假如沒有包含了學(xué)校的遠(yuǎn)期目標(biāo)、帶有效果和產(chǎn)出目標(biāo)的支持性近期目標(biāo)的規(guī)劃，預(yù)算就會缺乏一種戰(zhàn)略的指導(dǎo)，重視短期活動，忽視長期目標(biāo)，預(yù)算治理難以取得預(yù)期的效果，那么學(xué)校實現(xiàn)自己的目標(biāo)將會是很困難的。戰(zhàn)略規(guī)劃一旦確定, 學(xué)校無論哪方面工作, 均須遵循戰(zhàn)略規(guī)劃制定的目標(biāo)和舉措而努力，戰(zhàn)略規(guī)劃成為每年年度計劃的指南和年終報告的依據(jù), 考核評估全校各方面的工作業(yè)績和質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，并在實踐上轉(zhuǎn)化為學(xué)校各方面工作切實可行的措施, 與學(xué)校的工作計劃緊密銜接, 使之具有普及性、可操縱性，以發(fā)揮高校戰(zhàn)略規(guī)劃的導(dǎo)向作用。與戰(zhàn)略規(guī)劃綱領(lǐng)性至高地位相輔相承的, 是它的普及性。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定不僅是集思廣益、博采眾議的過程，也是一個廣泛發(fā)動和宣傳，同一全校教職工思想的過程。經(jīng)過這一過程的進(jìn)行，奠定了學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃的普及性特點。無論是學(xué)校治理層或教授專家先容和探討學(xué)校的任何工作, 他們都會與學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃加以聯(lián)系。人人談規(guī)劃、人人具有強(qiáng)烈的戰(zhàn)略規(guī)劃意識。規(guī)劃之普及性已使學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃成為學(xué)校全體教職員工共同意愿的匯集和表征。
第二、制定戰(zhàn)略預(yù)算治理模式
戰(zhàn)略預(yù)算是以高校的戰(zhàn)略規(guī)劃為出發(fā)點，在確認(rèn)戰(zhàn)略目標(biāo)后，需要地劃分階段，選擇戰(zhàn)略重點，制定具有激勵性的政策，公道配置人、財、物等資源，改革治理體制和運(yùn)行機(jī)制，建立檢查評估制度等。具體包括以下幾個方面：
（1）制定年度績效計劃
戰(zhàn)略規(guī)劃為年度預(yù)算的總目標(biāo)和績效考評提供了依據(jù)，在長期戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，學(xué)校應(yīng)該制定一個年度績效計劃，將戰(zhàn)略規(guī)劃的長期戰(zhàn)略目標(biāo)落實到學(xué)校的年度預(yù)算中往。首先各部分應(yīng)該根據(jù)本部分與戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接的年度計劃目標(biāo)以及完成這些年度目標(biāo)和任務(wù)的所需的人力資源、物力資源和財力資源，編制年度績效計劃。年度績效計劃主要：設(shè)定年度績效目標(biāo)、達(dá)到績效目標(biāo)所需要的資源、過程和等。年度績效計劃明確部分在一個計劃年度完成績效目標(biāo)所需經(jīng)費(fèi)的數(shù)額，使年度績效計劃同部分預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來。同時要求部分每年匯報績效目標(biāo)的完成情況，以及為達(dá)到或調(diào)整這些目標(biāo)需采取的行動。
(2）編制年度績效報告
在一個計劃年度結(jié)束后，部分要編制年度績效報告，主要內(nèi)容包括：部分預(yù)算的實際執(zhí)行情況與部分績效計劃的比較；績效計劃完成情況概述與評價；對未完成的績效計劃目標(biāo)的說明及補(bǔ)救措施和具體的安排；與以往年度績效指標(biāo)完成情況的比較分析等。
（3）對年度績效計劃進(jìn)行考評
一個有效的績效考評體系是戰(zhàn)略預(yù)算成功的關(guān)鍵。高校與不同，其不僅要追求效益還需要追求效益，平衡計分卡方法可以將組織的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為一系列業(yè)績衡量標(biāo)準(zhǔn)，它們?yōu)閼?zhàn)略的執(zhí)行提供了框架。因此業(yè)績評價并不是僅僅側(cè)重于財務(wù)指標(biāo)，而是將財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)結(jié)合起來，可以利用平衡計分卡的方法，實施戰(zhàn)略規(guī)劃時從財務(wù)、客戶、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、組織四個維度進(jìn)行考評。財務(wù)指標(biāo)暫時可以以本科水平評估和其他一些量化指標(biāo)為主，而非財務(wù)指標(biāo)應(yīng)側(cè)重于學(xué)校核心競爭力等作為評價的標(biāo)桿，公道的業(yè)績評價指標(biāo)對學(xué)校的起到一個導(dǎo)向的作用，績效評價應(yīng)該注重經(jīng)濟(jì)性、效任性、有效性、公平性、適當(dāng)性和回應(yīng)性原則之間的***同一。
三、制定戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)該留意的
1、建立一個有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)
預(yù)算治理是高校的一項基礎(chǔ)性工作，預(yù)算治理對資源的配置起到一個引導(dǎo)作用，必須成立一個有效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，確保對預(yù)算全過程進(jìn)行治理，以達(dá)到戰(zhàn)略預(yù)算治理的目的。
2、戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)留意彈性
高等學(xué)校負(fù)有培養(yǎng)專門人才、繼續(xù)和發(fā)展科學(xué)技術(shù)文化、直接為社會服務(wù)等多種社會職能，而這些職能都要受社會環(huán)境的制約，都要與社會經(jīng)濟(jì)、、文化、科學(xué)技術(shù)等方面的發(fā)展相適應(yīng)并為其服務(wù)，因此戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略預(yù)算不是一成不變的，而是一個動態(tài)的，不宜制定的過于僵化以至無法調(diào)整。應(yīng)考慮學(xué)校所處的外部環(huán)境，從學(xué)校長遠(yuǎn)的、全局的利益角度統(tǒng)籌考慮，并具體體現(xiàn)為戰(zhàn)略預(yù)算的考核的分解和落實上。環(huán)境下戰(zhàn)略預(yù)算應(yīng)該以過程為導(dǎo)向，與過程效率和過程產(chǎn)出相關(guān)的，所制定的目標(biāo)應(yīng)該是最優(yōu)和最理想的，而且這種標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是動態(tài)的，需要不斷改變以適應(yīng)不斷變化的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和國家宏觀調(diào)控政策的情況。實現(xiàn)預(yù)算并不是預(yù)算的終極目標(biāo)，所以治理者不應(yīng)該墨守成規(guī)，應(yīng)從時間和空間兩個方面對治理系統(tǒng)進(jìn)行全過程、全方位和全局的平衡、協(xié)調(diào)，揚(yáng)長避短，發(fā)揮上風(fēng)，進(jìn)步效益。
3、進(jìn)步教職工的預(yù)算參與度
傳統(tǒng)的預(yù)算部分之間是一個平行線的關(guān)系，缺少橫向溝通，即使有部分溝通，也是局限在部分之間的比較和博弈的過程，缺少一個共同的目標(biāo)。戰(zhàn)略預(yù)算治理將部分視為責(zé)任中心，責(zé)任中心由部分和個人轉(zhuǎn)化成過程和團(tuán)隊。這些相關(guān)利益人成為團(tuán)隊的一部分時，就會開始了解學(xué)校的遠(yuǎn)期目標(biāo)、近期目標(biāo)和各種項目，對項目的目標(biāo)投進(jìn)進(jìn)行估算，并且意識到學(xué)校的財政需要，在制定預(yù)算時給予幫助。假如這一切是發(fā)生在一個積極的環(huán)境中，團(tuán)隊成員就會支持學(xué)校其他項目，還可能保護(hù)學(xué)校免于無停止的批評之?dāng)_，減少摩擦本錢。在動態(tài)多變的環(huán)境中，戰(zhàn)略預(yù)算的制定和執(zhí)行都是依靠相關(guān)部分的職員實現(xiàn)的，因此必須進(jìn)步教職工的預(yù)算參與度，注重戰(zhàn)略預(yù)算的開放性，加強(qiáng)人本治理。
4、加強(qiáng)人力資源治理
知識經(jīng)濟(jì)最關(guān)鍵的就是人才，有大樓而無大師，很難成為真正的大學(xué)。高校之間的競爭，說到底是一種人力資源的競爭，人才強(qiáng)校是很多高校進(jìn)步其核心競爭能力的最有效的手段，必須在戰(zhàn)略預(yù)算治理中加強(qiáng)人力資源治理，用好現(xiàn)有的人，引進(jìn)必須的人，而這些都必須在戰(zhàn)略規(guī)劃和戰(zhàn)略預(yù)算治理得到體現(xiàn)。
5．建立現(xiàn)代化的學(xué)校治理信息系統(tǒng)
戰(zhàn)略預(yù)算需要一個現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)作為支撐，以減輕的負(fù)擔(dān)，同時節(jié)約了大量的時間以便于及時處理預(yù)算執(zhí)行過程中的有關(guān)數(shù)據(jù)，便于對預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行提取和分析，對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行及時反饋。
6、績效考評應(yīng)留意本錢效益原則
戰(zhàn)略預(yù)算的目的就是公道配置公共資源，假如實行績效考評的本錢大于其帶來的收益，應(yīng)該重新考慮績效考評的指標(biāo)和方法進(jìn)行重新設(shè)計，實現(xiàn)資源的公道配置，防止績效的局部化、片面化和短期化。：
1、張少春．2005．政府公共支出績效考評與實踐．第1版．北京：財政經(jīng)濟(jì)出版社
2、C．william Garner．2005．學(xué)校財政-戰(zhàn)略規(guī)劃和治理．第1版．北京：中國輕出版社
3、粱瓔婕．2006．戰(zhàn)略預(yù)算治理體系的構(gòu)建與完善．財會通訊（理財版），2：27~28
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