企業法律顧問制度變革的內容
導語：由國家人事部組織的全國企業法律顧問執業資格統一考試，實行以2年為一個周期的考試成績管理辦法，即參加4個科目考試的人員必須在連續的2個考試年度內通過全部科目的考試;參加2個及以下科目考試的人員必須在一個考試年度內通過應試科目。通過全部科目后，頒發由人事部統一印制的、人事部與原國家經貿委、司法部印制的《企業法律顧問執業資格證書》，該證書在全國范圍內有效。
在西方國家，首席法務官(ChiefLegal Officer,下稱“CLO”)已經成為現代企業管理的核心成員,由CEO、CFO和CLO組成的公司治理三駕馬車的模式越來越受到投資者和資本市場的認可和青睞,他們共同肩負股東的受托責任，逐步從傳統的業務合作向企業戰略伙伴轉型。在中國，國資委力推的總法律顧問制度曾經大大推動了企業法律顧問的發展，但總體上，總法律顧問仍然是處理具體法律事務的企業管理人員，而未進入企業高管序列甚或成為董事會成員，這與西方CLO在公司的作用和地位形成了明顯的差距。
西方CLO制度的蓬勃發展得益于其肥沃的土壤和環境，諸如自由競爭的市場、公平法治的環境、分散的股權結構、投資人和債權人較高權利意識和監管機構嚴苛的合規管制，這些因素都強烈地激發出企業對CLO的巨大需求和深度期望。2014年中國政府推出了很多符合國際潮流的改革，例如重啟國企改革并將混合所有制確定為改革的基本方向，還取消了一系列的行政許可行為，其中包括取消企業法律顧問資格。這兩項改革會對企業法律顧問制度帶來怎樣的影響，公司法務界對此褒貶不一，我們需要深刻理解這些重大改革的意義和方向并將其上升到公司治理的高度，最終的意見才會趨于一致。
混合所有制改革提供公平法治環境
混合所有制自1993年提出以來已經有20年的歷史，其中“十五大、十六大報告”等文件對此均有論述，2003年新華社發表社論《大力發展混合所有制經濟》更是為混合所有制吹響改革的號角。但是由于各方面的原因，國企改革仍然裹足不前，單一股東的狀況不僅未有大的改變，而且還出現了國進民退的局面。根據國家統計局2012年數據，國有經濟占工業生產總值比重下降，國企虧損逐年擴大，資產負債率居高不下，企業效率普遍不高，主要經濟效益指標呈下降趨勢，國有資本盈利能力低下，明顯不如非國有經濟成分。
國企在經濟中占比巨大，國企改革是經濟改革成敗的關鍵，混合所有制是國企改革的必然出路。根據測算，國企混合所有制改革(下稱“混改”)的紅利增加率超過15%，反映出混改在提高經濟效益方面的巨大潛力。然而，現實的情況不容樂觀，混改雷聲大、雨點小，甚至面臨中途夭折的風險。正是認識到混改的必然性和實際推進改革舉步維艱的嚴峻性，中央在時隔20年后，再提國企改革并將混合所有制經濟上升到“中國基本經濟制度的重要實現形式”的高度，強制從國家層面推動國有企業的私有化運動。
2014年的混改要解決的問題很多：因股權結構失衡和國企所有者缺位導致的長期低效問題;因公司治理結構單一導致的公司治理混亂問題;因國有企業觀念陳舊和對非公經濟歧視導致的非公經濟參與積極性不高的問題;因國企在社會福利、公共利益的沉重負擔導致的社會和政治問題;因缺乏員工激勵措施而導致內部人控制等問題。此輪的混改也具有鮮明的特點：從企業內部治理和外在環境因素營建兩方面出擊，以引入其他經濟組織形式為契機，努力開展國有企業去行政化和對權力進行制衡的進程，通過樹立合規遵法的法商理念和價值觀，建立改革所需的自由、公平、法治的市場新秩序和新環境，推動國企治理現代化。
西方CLO制度的最佳實踐
所有權和經營權相分離的現代企業是各種委托代理關系的總和，特別是在股東會、董事會、經營管理層和執行人員這條線索中存在著復雜的委托代理關系。股東會作為公司的最高權力機構，將企業的許多經營決策的權力委托給董事會行使，董事會又以委托人的身份將日常經營管理事務委托給代理人處理。這個代理人在過去的治理結構中被稱為總經理，而在現代公司治理結構中這個代理人常常被定義成一個CEO牽頭的管理團隊，CLO也是該團隊的重要成員。CLO誕生于所有權與經營權分離以及法人治理相對完善的現代企業，最早出現于20世紀80年代初，當時只有美國等少數跨國公司設有CLO一職。數年后，新經濟的大潮使CLO一職在發達市場經濟國家呈遍地開花之勢。
縱觀國外現狀，并不是所有企業都需要設置CLO這個崗位的，只有在公司治理完善到一定程度或者當企業發展到一定階段時，才需要這個崗位，CLO是日益紛繁復雜的經濟運行的伴生品。CLO的職能從最初的案件處理開始擴展到戰略規劃、風控管理、重大購并、公司架構、合規遵循以及對外協調等領域，CLO肩負保障股東權益最大化和企業價值最大化的職業經理人的雙重責任。美國企業CLO大多處于股東和企業之間，是公司重要的戰略決策制定者和執行者。
美國在CLO制度方面的最佳實踐非常值得我們借鑒。首先，他們確立了CLO制度在公司治理中的核心位置，明確了CLO在現代公司治理中的角色和職責，特別強調了CLO在公司治理設計、策劃和監督中不可替代的作用;其次，美國已經有完善的CLO經理人市場和充足的適格人才儲備，而我國中低層次的法務人員已經大大過剩，而高層次的法務人員卻十分缺乏，遠遠不能滿足市場經濟發展的需要，因此，迫切需要加快高級法務管理人才的培養;再次，美國CLO蓬勃發展得益于其肥沃的土壤和環境，諸如自由競爭的市場、公平法治的環境、分散的股權結構、投資人和債權人較高權利意識和監管機構的合規管制，這些因素都強烈地激發出企業對CLO的巨大需求;最后，美國CLO承擔的首要角色是戰略參與，之后才是作為一個法務運轉的體系，保證戰略得以有效實現。這些關鍵的任務意味著：CLO的角色實際上已將其管理行為貫穿到整個企業的全過程。CLO在未來的作用將是商業策略和風險控制的連接點，是為企業戰略提供全面系統風險管理的保證。
關于職責定位，美國在CLO職能定位方面堪稱典范，其職能范圍被定義為戰略管理、管理控制、風險管理、合規管理、投資管理、資源管理、公關管理和安全管理等方面。美國的CLO的職業角色已經經歷了很多變革，傳統的法律職能的首要地位已經弱化，CLO在企業中的作用著重于為戰略目標的制定、重大改革方案的評估提供決策的依據，它已經從為CEO的決策提供風險信息背景轉變為與CEO共同分擔決策制定的合伙者。在公司治理環節，美國CLO可以代表董事會對企業管理實施外部監督，以規范和約束經營者管理行為，最大限度地保護投資者利益，防止經營者以損害投資者利益為代價的決策行為。CLO是企業法務的最高管理者，擁有獨立決策權，也是企業法律資源配置的第一責任者，管理和控制著企業所有的法律和合規職能，并可以直接向董事會報告工作。在市場經濟體制下，CLO被賦予極大的監察權力，當然也承擔極大的法律責任。
中國企業法律顧問制度改革的困境和路徑
我國CLO制度尚在發展初期，即使總法律顧問制度也僅僅發展于入世前夕，相比西方國家起步較晚。客觀地講，國家在總法律顧問制度建設和培養上力度不可謂不大，國家先后制定發布了《企業法律顧問執業資格考試實施辦法》等一系列法律文件，為中國企業總法律顧問制度提供了法律依據。
但是，由于國有企業去行政化和去壟斷進程的緩慢，總法律顧問制度遭遇到較大的環境障礙。過多的行政干預和指導導致自由競爭的市場化土壤的缺失，國有企業遲遲未建立起現代化的'公司治理結構，大部分公司的總法律顧問階層在公司中的作用還是停留在傳統合同和訴訟等法律事務，僅僅負責法律部門的工作，沒有參與到公司經營的全過程，這離制定公司的發展戰略和與首席執行官一起決策還有很大距離。于是，CLO制度在中國傳統的國企和活躍的民企表現出完全不同的突出特征，形成雙軌并進的具有中國特色現象：國家通過立法在國有企業中大力推動，但效果難以達到預期。民營企業自發性回應市場競爭并借鑒國企經驗，CLO制度在公司內部生根發芽，CLO地位日隆。但是，由于國有經濟和民營經濟在國民經濟中的嚴重失衡，民營經濟的勇敢實踐尚難以影響國企的總法律顧問制度改革。
對比西方的CLO制度，我們可以非常清晰地得出結論，即外部的環境變化激發內部的需求和變革，中國CLO制度的發展瓶頸不僅在企業內部，更在于外部的因素。具體來說，對CLO制度影響最大的有政府與市場的嚴苛監管、公平法治的市場秩序、企業優良股權結構和內部治理結構三方面因素。首先，CLO制度發展得益于強有力的市場監管，政府如國資委對國有資產的監管、證監會對資本市場的監管都不可或缺。但不同于西方政府與自律監管的雙重模式，中國的市場監管過度行政化而帶來的低效率也非常明顯。其次，中國自由競爭的市場秩序尚未確立，壟斷在各個行業無所不在，嚴重干擾了資源按市場化進行配置的市場經濟規。再次，企業的股權結構和內部治理結構失衡，國企一股獨大的問題一直未解決，公司內部治理根本無法實現民主和制衡。
因此，中國企業法律顧問的發展存在體制性問題，任何停留在以前總法律顧問制度層面的修修補補都已經無法滿足企業法律顧問變革的要求。CLO制度的發展最終依托企業的發展，企業的發展又依賴規范的市場經濟，而且這個順序不可逆反。企業的良治是CLO制度發展的內部因素，規范的市場表率是CLO制度發展的外部因素。因此，如果想培育完善的CLO制度，必須從兩方面著手才能真正起作用：一方面，大力推動現代公司治理并將CLO制度上升到國家法律的高度，例如在公司法和證券法中對CLO進行確權，把CLO制度明確為公司治理的重要制度之一;另一方面，借助混改，大力建設企業賴以生存的完備的市場經濟體制，否則任何行政的力量都是一廂情愿。
相信和敬畏市場的力量
在發育成熟的市場經濟條件下，企業經營的目標是一切為了股東財富的最大化。而股東價值的增長需要公司內部各種職能部門的努力和通力協作，其中就需要有一個深諳風控之道的CLO來統領公司的合規與風控，他們在企業中扮演的角色既是CEO的決策參謀，也要協調各管理部門和系統經理的職能，以降低高額的委托代理成本，為企業經營和戰略及時提供相關的信息。CLO作為現代公司理論架構下執行官團隊的一員，是現代公司治理結構發展到一個新階段的必然產物。
不管產業競爭如何加劇，不管公司的組織結構如何變得復雜，也不管經營環境如何瞬息萬變和錯綜復雜，在完全市場經濟下鍛造出來的美國CLO制度都經受住各種考驗。特別是在經濟全球化和技術顛覆性發展的今天，企業的法務部門的重要性迅速上升，美國CLO已經站在全球化的角度來優化和參與制定公司戰略，已經成為了公司的高層智囊。相比之下，中國CLO的工作重心主要還聚焦在傳統法律事務上，他們尚未登堂入室并嘗到權力的滋味，大多數還身處公司決策圈之外。
對于混合所有制改革，我們不能簡單地理解為國企范圍內的一項改革，事實上，它提供了一個更大更重要的契機，從內外部對企業整體的生存環境進行大的變革。例如，根據自由競爭的市場理論，企業作為市場的主體，它會做出理性的選擇，大部分情況下，要相信市場的力量，減少行政的干預。少部分情況下，政府監管要適度干預，比如資本市場監管和國資管理。而在中國有時情況會恰恰相反，政府對企業經營的過多干預已經成為企業持續發展的瓶頸，甚至其本身成為自由、公平和法治秩序的踐踏者，這就是混合所有制要解決的國企去行政化的問題。
從迷信行政權力到敬畏市場規則，西方國家走了幾百年的歷程。這種思想的轉變比市場體制的轉變更加艱難。世界潮流，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡。我國的CLO總體上還處于初級階段，中國的CLO尚未發展壯大起來。我們應該順應國際潮流，虛心學習西方大公司的優秀實踐，依托中國混合所有制破局所營造的難得歷史機遇，盡快將西方公司先進的CLO制度設計完整地引入中國公司治理結構，在中國公司特別是上市公司中全面實施CLO制度加以充分的尊重，這將是中國企業法律顧問制度改革的必由之路。
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