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美國(guó)是如何調(diào)整退休年齡的？
最近，人力資源和社會(huì)保障部專(zhuān)家提出要在2045年實(shí)現(xiàn)不分男女65歲退休，這一建議引起激烈討論。那么發(fā)達(dá)國(guó)家是如何應(yīng)對(duì)退休年齡和社保基金缺口的呢？讓我們以美國(guó)為例看一下國(guó)外針對(duì)社會(huì)老齡化趨勢(shì)的一些制度設(shè)計(jì)。
社保稅美國(guó)從大蕭條開(kāi)始建立起了一套從政府管理的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)到個(gè)人管理的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的完整體系。聯(lián)邦政府通過(guò)稅收支持兩個(gè)老年人福利項(xiàng)目：一個(gè)是社保退休金（Social Security），另一個(gè)是針對(duì)老年人和殘疾人的醫(yī)療補(bǔ)助（Medicare），這兩個(gè)項(xiàng)目使得老年人在退休后有基本的養(yǎng)老金保障和醫(yī)療保障。
這兩個(gè)項(xiàng)目的資金來(lái)源是依據(jù)1935年《聯(lián)邦保險(xiǎn)投入法》（Federal InsuranceContributions Act，簡(jiǎn)稱FICA）建立起來(lái)的FICA稅收體系，即獨(dú)立于所得稅之外的社保稅體系。根據(jù)法律，雇主和個(gè)人要在所得稅之外另行繳納社保稅。社保稅的稅率在1935年初定為1%，即雇主和個(gè)人各自繳納雇員工資的1%（合計(jì)2%）。但隨著退休金領(lǐng)取人數(shù)的增長(zhǎng)，社保稅率也在不斷增長(zhǎng)，到1990年時(shí)達(dá)到7.65%（合計(jì)15.3%），其中的6.2%是退休金稅，1.45%是醫(yī)療補(bǔ)助稅。所有聯(lián)邦公務(wù)員都參加這兩個(gè)項(xiàng)目并繳納社保稅，但有一部分的州的州公務(wù)員不參加，他們不需要繳納社保稅，相應(yīng)地也不享受社保福利。社保稅7.65%的稅率從1990年至今已有22年沒(méi)有提高過(guò)。
納稅人繳納的社保稅由聯(lián)邦社會(huì)保障署（SSA）負(fù)責(zé)管理，資金存入一個(gè)叫聯(lián)邦社保信托基金（Social Security Trust Fund，以下簡(jiǎn)稱社保基金）的基金。根據(jù)法律，社保基金只能用于投資政府擔(dān)保的美國(guó)國(guó)債和定期存款，目前的平均年收益率在4.2%左右。近幾十年來(lái)，聯(lián)邦社保信托基金的資產(chǎn)一直在持續(xù)增長(zhǎng)，目前基金資產(chǎn)總額達(dá)到了約兩萬(wàn)六千億美元。
社保基金的作用類(lèi)似于一個(gè)儲(chǔ)水池，當(dāng)社保稅收入大于支出的時(shí)候，基金會(huì)有結(jié)余，這個(gè)水池的水就會(huì)越來(lái)越多；而當(dāng)社保稅收入小于支出的時(shí)候，基金就會(huì)有赤字，水池的水會(huì)越來(lái)越少，直至干枯。但水池干枯并不意味著社保系統(tǒng)就無(wú)法運(yùn)行，只是政府必須面臨增稅或降低福利的選擇。
提前退休和推遲退休的選擇從歷史上看，美國(guó)社保稅率和支付水平曾經(jīng)有過(guò)多次調(diào)整，其中退休年齡提高經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，體現(xiàn)了一種的“以年齡換金錢(qián)”和“老人老辦法”的思路。
美國(guó)的退休年齡分三檔，給不同的人群以不同的選擇。
第一檔是提前退休的選擇。愿意提前退休的美國(guó)人可以最早在年滿62周歲時(shí)退休并領(lǐng)取打折扣的退休金，62歲退休的保障水平相當(dāng)于全額退休金的70%，此后每晚一個(gè)月退休，退休金水平都有小幅上漲。這項(xiàng)設(shè)計(jì)為一些由于各種原因希望盡早退休的人士提供了一個(gè)選擇，他們可以領(lǐng)取較低支付水平的退休金以換取早日頤養(yǎng)天年。美國(guó)大約有45%的人選擇了在62周歲提前退休，另外大約25%的人選擇了在62周歲到67周歲之間提前退休，兩者相加占了退休者的70%，可見(jiàn)大部分人在早退休和多領(lǐng)錢(qián)之間選擇了前者。
第二檔是正式的退休選擇。美國(guó)人在年滿67周歲可以申請(qǐng)正式退休并領(lǐng)取全額退休金，大部分人能夠領(lǐng)到的全額退休金在每月1000-2000美元左右，可以滿足老年人的基本生活需要，并且退休金數(shù)額每年根據(jù)通脹率有小幅調(diào)整。這個(gè)正式退休年齡在歷史上曾經(jīng)逐步提高，在1937年以前，領(lǐng)取全額退休金的正式退休年齡是65歲，到1943年以后提高到66歲，1960年提高到67歲。退休年齡實(shí)行“老人老辦法”，根據(jù)出生年份的不同確定不同的退休年齡。比如一個(gè)1958年出生的人可以在66歲時(shí)候退休，并不需要因?yàn)楹髞?lái)退休年齡延長(zhǎng)而多等一年。美國(guó)有大約25%的人選擇在正式退休年齡退休。
第三檔是制度鼓勵(lì)的延遲退休，美國(guó)人可以工作到最晚到70周歲，“以年齡換金錢(qián)”領(lǐng)到更多的退休金，如果70歲退休的話每月可以領(lǐng)到1500-2800美元，比正常退休多領(lǐng)大約三分之一的退休金。只有5%的美國(guó)人選擇了延遲退休。
由此可見(jiàn)，美國(guó)在退休年齡的安排上采取了靈活多樣的方式，總的思路是提供給不同人群以不同選擇，避免一刀切的退休年齡安排，使得每個(gè)人可以預(yù)見(jiàn)并安排好自己的退休計(jì)劃。
“社保破產(chǎn)”盡管如此，美國(guó)的社保基金仍然不可避免地面臨未來(lái)可能的枯竭。在2012年之前，社保基金每年大約有680億美元的結(jié)余，但從2011年開(kāi)始由于奧巴馬的減稅政策加上“嬰兒潮”世代步入退休年齡，社保基金開(kāi)始出現(xiàn)入不敷出的情況。據(jù)聯(lián)邦社會(huì)安全署估計(jì)，信托基金將于2033年耗盡，也就是人們通常說(shuō)的2033年美國(guó)“社保破產(chǎn)”。需要說(shuō)明的是，社保基金被耗盡并不是退休者的末日，在所謂的“社保破產(chǎn)”之后即使沒(méi)有社保基金，僅憑社保稅收也可以維持退休金大約四分之三的支付水平直到2086年。
那么，美國(guó)政府和社會(huì)是如何應(yīng)社保基金未來(lái)將被耗盡這個(gè)問(wèn)題的呢？通常，一個(gè)社保退休金系統(tǒng)有收支兩個(gè)部分，解決方案無(wú)非是增加收入和減少支出。收入部分可以通過(guò)不斷上升的稅率調(diào)節(jié)，支出部分則可以不斷壓低或推遲保障支付水平，美國(guó)的方案也不例外。
針對(duì)美國(guó)社保基金可能在未來(lái)25年內(nèi)耗盡的問(wèn)題目前有三個(gè)建議方案。
第一個(gè)方案是提高正式退休年齡，根據(jù)測(cè)算，將正式退休年齡從67歲提高到70歲能節(jié)省13%的社保退休金開(kāi)支，但代價(jià)是人們?cè)谟猩昕梢韵硎艿耐诵萁饘p少，短期內(nèi)受影響的是接近退休的中老年雇員，長(zhǎng)期而言每個(gè)勞動(dòng)者都會(huì)因此被削減福利。
第二個(gè)方案是提高社保稅稅率，聯(lián)邦社會(huì)保障署2012年估計(jì)，如果將現(xiàn)行的社保稅率提高1.7個(gè)百分點(diǎn)，聯(lián)邦社保基金將可以繼續(xù)維持75年，從而在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)緩解”社保破產(chǎn)“的困局。這個(gè)方案的代價(jià)是會(huì)當(dāng)前減少當(dāng)前消費(fèi)，為低迷的美國(guó)經(jīng)濟(jì)雪上加霜，而且加稅是所有政客都不愿意提及的話題，所以這個(gè)方案談?wù)摰娜俗钌佟?/p>
第三個(gè)方案是提高社保稅的的封頂線甚至取消封頂。今年社保稅的封頂線是年收入110100美元，超過(guò)部分的收入無(wú)需繳納社保稅。相關(guān)研究表明如果將封頂線提高到15萬(wàn)美元將可以填補(bǔ)40%的社保基金缺口；如果取消封頂線，則可以使社保基金維持75年。這樣做的效果和提高稅率1.7%是一樣的，區(qū)別是一個(gè)加稅在富人頭上，一個(gè)加稅在所有人頭上。這個(gè)方案看上去得罪的人最少，只有6%的高收入富人才會(huì)受到影響，但向富人加稅同樣是不受歡迎的政策，所以這個(gè)方案提的人也不多。
因?yàn)槊绹?guó)社保基金離耗盡還有20多年時(shí)間，這個(gè)問(wèn)題相對(duì)不是那么緊迫，到目前為止還沒(méi)有一個(gè)確切的實(shí)施方案，但相關(guān)的研究和討論近十年來(lái)從未停止過(guò)。
值得一提的是，美國(guó)社會(huì)安全署的賬面在網(wǎng)上全面公開(kāi)，公眾可以查詢到各種數(shù)據(jù)信息。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)行并不需要保密，公開(kāi)的賬目能及時(shí)正確地反映社保基金存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，也能更好地取得公眾理解。
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