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探索水利產(chǎn)權(quán)制度改革的趨勢(shì)
一、宜都市小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革情況
1．基本情況
宜都市共有中、小型水庫(kù)46座．總庫(kù)容1．9億m：現(xiàn)有堰塘10221口，機(jī)電排灌站206處，河2200處，農(nóng)業(yè)灌溉渠道496km，田問(wèn)末級(jí)渠道2500km。灌溉水窖505個(gè)，有效灌溉面積9153hm。這些工程成為宜都市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。
宜都市從2004年開(kāi)始探索小型農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革．2005年在全市推廣。到2007年年底．全市應(yīng)改革的1l6個(gè)村，有114個(gè)村進(jìn)行了改革，已改革的工程占全市小型水利設(shè)施總數(shù)的81．4％。改革面涉及7．5萬(wàn)戶，受益的灌溉面積達(dá)到6969hm，占全市水田總面積的88．7％。
2．改革基本程序
“受益戶共有制”是指在小型水利工程產(chǎn)權(quán)與受益農(nóng)戶掛鉤的前提下，將所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶自用為主的小型水利工程的使用權(quán)劃歸受益農(nóng)戶．受益群體以每個(gè)成員的受益面積為基礎(chǔ)確定其共有份額，受益戶按份額享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，工程經(jīng)營(yíng)管理由受益群體自主決定，并用合同明確其權(quán)利義務(wù)的一種水利工程權(quán)屬和經(jīng)營(yíng)管理制度這項(xiàng)改革可概括為“產(chǎn)權(quán)共有、管理民主、合同約定、堰隨田走”，改革程序一般分為六步：
(1)確定范圍
具體范圍包括小型水利工程占地面積、水面面積、周邊界線的地理位置工程所含附屬物(如耕地、林地等)。在確定范圍過(guò)程中，工程周邊相鄰農(nóng)戶(或其他業(yè)主)應(yīng)簽名，以示界線無(wú)爭(zhēng)議有爭(zhēng)議的，先解決爭(zhēng)議再進(jìn)行改革。
(2)受益農(nóng)戶、受益面積公示通過(guò)公示程序達(dá)到兩個(gè)目的：一是保證工程的受益對(duì)象準(zhǔn)確、受益面積(或其他受益項(xiàng)目)無(wú)誤，對(duì)群眾提出的異議進(jìn)行核實(shí)更正。二是充分尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民權(quán)益。受益范圍內(nèi)農(nóng)戶不需要或不愿意參與這個(gè)受益群體的應(yīng)當(dāng)允許；受益范圍以外農(nóng)戶愿意加入這個(gè)受益群體的，也應(yīng)當(dāng)允許。
(3)集體經(jīng)濟(jì)組織與受益農(nóng)戶簽訂《水利工程使用權(quán)變更合同》合同主要內(nèi)容包括：水利工程的具體名稱、位置和范圍，受益農(nóng)戶戶主姓名、農(nóng)田面積，合同期限，權(quán)屬變更內(nèi)容，雙方權(quán)利和義務(wù)，違約責(zé)任等。簽訂合同前。有兩個(gè)必要條件必須協(xié)商一致。第一，合同期限要與農(nóng)田承包期同步(30年)，不能與土地承包合同內(nèi)容發(fā)生沖突。第二，以農(nóng)田灌溉為主的水利工程不能改變其灌溉功能.
(4)推薦產(chǎn)生受益農(nóng)戶代表
受益農(nóng)戶代表(即使用權(quán)代理人)由全體受益農(nóng)戶協(xié)商推薦，從受益農(nóng)戶中產(chǎn)生．負(fù)責(zé)處理水利工程管理事務(wù)，對(duì)外簽訂工程管理合同等。
(5)核發(fā)相關(guān)權(quán)屬證件
宜都市在實(shí)踐中考慮到，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是持久的，有些產(chǎn)業(yè)對(duì)水利工程依賴程度可能變化．暫定核發(fā)《水利工程使用權(quán)證》。在核發(fā)《水利工程使用權(quán)證》的同時(shí)，對(duì)水利工程附屬的土地、林地等，應(yīng)按相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，由有權(quán)核發(fā)證件的機(jī)關(guān)核發(fā)相應(yīng)權(quán)屬證件，以保持水利工程權(quán)屬完整性。(6)訂立工程管理合同
“受益戶共有制”水利工程必須確定管理人。管理人通過(guò)協(xié)商或者公開(kāi)競(jìng)標(biāo)確定。管理合同按水利工程收益情況分為兩類：有收益的。訂立承包、租賃等形式的合同；無(wú)收益的，由使用權(quán)人出資，委托管理人管理，訂立委托管理合同。
二、推動(dòng)產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革的具體措施
1．“三級(jí)書(shū)記”抓水改，堅(jiān)持高位推動(dòng)
宜都市將“產(chǎn)權(quán)受益戶共有制”改革作為市、鄉(xiāng)、村三級(jí)的重點(diǎn)工作，建立了黨政“一把手”負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、水利部門專班落實(shí)的工作機(jī)制。
2．“兩級(jí)試點(diǎn)”抓示范，堅(jiān)持樣板引路
一是抓好村級(jí)試點(diǎn)。2005年，宜都市在黃蓮頭村開(kāi)展改革試點(diǎn)．僅3個(gè)月時(shí)間，就將全村120口堰塘改革完畢。二是抓好鄉(xiāng)級(jí)試點(diǎn)。全市10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各選擇1個(gè)村作為鄉(xiāng)級(jí)試點(diǎn)，做到邊試點(diǎn)邊推開(kāi)，邊總結(jié)邊完善。三是抓好骨干培訓(xùn)。通過(guò)以會(huì)代訓(xùn)，培養(yǎng)“水改”技術(shù)人員。
3．“五定模式”抓推進(jìn)，堅(jiān)持陽(yáng)光操作
改革的核心內(nèi)容是“五定”：一是以水帶田定四界。由村組專班核實(shí)勘定水系邊界。二是村務(wù)公開(kāi)定農(nóng)戶。以村務(wù)公開(kāi)的形式，推薦產(chǎn)生堰塘管理人。三是合同管理定權(quán)責(zé)。村委會(huì)與受益農(nóng)戶簽訂《水利工程使用權(quán)變更合同》，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)到農(nóng)戶；受益農(nóng)戶之間簽訂《水利工程管理合同》，確保管理權(quán)到農(nóng)戶。四是民主議事定發(fā)展。引導(dǎo)農(nóng)戶參照“一事一議”的辦法，商定投資投勞額度。五是互助合作定發(fā)展。通過(guò)改革把農(nóng)戶組織起來(lái)，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。
4．“三項(xiàng)統(tǒng)籌”抓保障，堅(jiān)持建管并重
一是統(tǒng)籌規(guī)劃。將農(nóng)村小型水利建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合。與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮農(nóng)田水利基本建設(shè)的綜合效益。二是資金統(tǒng)籌。市財(cái)政每年拿出近200萬(wàn)元以獎(jiǎng)代補(bǔ)，鼓勵(lì)農(nóng)民“建水、用水、管水”。為確保補(bǔ)助資金足額到位．該市還探索推行了“一卡通”制，即為受益農(nóng)戶發(fā)放銀行卡，待投工投勞所建工程驗(yàn)收后，直接將補(bǔ)助資金打到卡上。三是項(xiàng)目統(tǒng)籌。將水利、財(cái)政、扶貧、移民等涉農(nóng)部門的項(xiàng)目進(jìn)行有效整合．共同推動(dòng)農(nóng)村水利建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。
5．“一本證書(shū)”抓確權(quán)，堅(jiān)持依法行政
2007年9月，宜都市借鑒農(nóng)村土地承包和集體林權(quán)改革確權(quán)發(fā)證的做法．對(duì)實(shí)施產(chǎn)權(quán)“受益戶共有制”改革的農(nóng)村小型水利設(shè)施，由市政府統(tǒng)一核發(fā)《農(nóng)村小型水利設(shè)施權(quán)屬證書(shū)》。把農(nóng)村小型水利設(shè)施的使用權(quán)和所有權(quán)以法律的形式固定下來(lái)．保障農(nóng)民權(quán)益。
三、產(chǎn)權(quán)改革取得的成效和存在的局限性
“受益戶共有制”改革是對(duì)農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，其作用已顯現(xiàn)出來(lái)。一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化整合，使農(nóng)村小型水利設(shè)施與農(nóng)田成為一個(gè)有機(jī)整體，農(nóng)田灌溉能有充足的水源保證。二是促進(jìn)了水利工程管理的體制創(chuàng)新．扭轉(zhuǎn)了過(guò)去小型水利工程“使用個(gè)個(gè)有份、管理人人無(wú)責(zé)”的狀況。三是調(diào)動(dòng)了農(nóng)民建管熱情，促進(jìn)了農(nóng)村水利事業(yè)的快速發(fā)展。四是促進(jìn)了農(nóng)村生態(tài)與環(huán)境的全面改善。五是促進(jìn)了農(nóng)村和諧社會(huì)的建設(shè)。
“受益戶共有制”改革存在一定局限性。第一，水利工程的受益對(duì)象必須明確。跨村跨鄉(xiāng)等規(guī)模較大的工程，因其受益對(duì)象不明確或不具體．不宜采取這種改革形式。宜都市在實(shí)踐中．將適用范圍定位于村以下的堰塘、泵站、河(壩)及渠道等小微型水利工程。正好選擇在適合這種形式的范圍內(nèi)。第二，農(nóng)民既得利益不直接、短期內(nèi)不能發(fā)揮效益的工程。不宜采用這種改革形式。如防洪工程因其減災(zāi)效益難以測(cè)算，不適合這種形式。
參考文獻(xiàn)：
[1]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，財(cái)政部，水利部農(nóng)業(yè)部國(guó)土資源部關(guān)于建立農(nóng)田水建設(shè)新機(jī)制的意見(jiàn)．中國(guó)水利，2005(21)．
[2]湖北省人民政府辦公廳．關(guān)于做好引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)直接受益的小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投工投勞工作的通知[R]．2005．
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