淺析我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革問題論文
一、我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀
(一)我國農(nóng)村上地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀 新中國成立后，通過立法的形式，明確了城市的上地歸國家所有，農(nóng)村的上地歸集體所有，城市郊區(qū)的上地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外都屬于集體所有。我國實(shí)行的是集體上地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則。農(nóng)戶對集體所有的上地?fù)碛幸欢ǔ潭壬系氖褂脵?quán)即承包經(jīng)營權(quán)，該權(quán)利在承包期限內(nèi)，可以依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓，但不得用作抵押。該制度本來是對我國農(nóng)村上地制度的改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉，但卻因此導(dǎo)致了圍繞上地產(chǎn)生的諸多關(guān)系的混亂，如上地產(chǎn)權(quán)主體的二重化和作為產(chǎn)權(quán)主體的“集體”概念的模糊性，最終導(dǎo)致上地利用的低效率。農(nóng)民雖然能夠使用上地，但卻不能夠處分所擁有的上地資源，無法形成穩(wěn)定的上地利用關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系。催生出不夠穩(wěn)定和模糊的法律關(guān)系，法律的不穩(wěn)定和模糊必然造成產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂。
(二)我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀
房屋和上地的關(guān)系，不同的國家對其規(guī)定不盡相同，如《德國民法典》第94條第1款之規(guī)定:“附著于上地上的物，特別是建筑物，以及與上地尚未分離的生產(chǎn)物，屬于上地的主要組成部分。”其將房屋和上地的關(guān)系視為主物與從物的關(guān)系。相反，有的國家則規(guī)定房屋和上地的關(guān)系并非為主從關(guān)系，而是皆為獨(dú)立之物。我國法律并未對二者的關(guān)系作出明確的規(guī)定，但從《憲法》、《民法通則》、《上地管理法》等相關(guān)法律視之，房屋所占用的上地即宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，房屋則可以成為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)。
二、我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷
(一)上地產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷
1.上地產(chǎn)權(quán)主體不明。我國農(nóng)村上地產(chǎn)權(quán)制度具有多元產(chǎn)權(quán)主體，而且界定不夠明確。《中華人民共和國憲法》規(guī)定，我國農(nóng)村和城市郊區(qū)的上地除由法律規(guī)定屬于國家所有的外，都屬于集體所有。《中華人民共和國民法通則》規(guī)定，由集體所有的上地，依照法律規(guī)定屬于農(nóng)村農(nóng)民集體所有，由農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體享有所有權(quán)。由此可見，農(nóng)村上地的產(chǎn)權(quán)人有國家、農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，唯獨(dú)沒有農(nóng)民。
2.管理機(jī)制缺失。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，農(nóng)村的上地產(chǎn)權(quán)亦由原來的純粹的所有權(quán)細(xì)化為了占有、使用、收益和處分的權(quán)能形式，上地抵押現(xiàn)象亦相當(dāng)普遍。對于不動產(chǎn)物權(quán)而言，其權(quán)屬變更的公示形式為登記，但我國現(xiàn)行法律僅對集體上地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)明確規(guī)定了登記發(fā)證制度，但也不夠健全，對于基本的農(nóng)用地(包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等)和未利用地并沒有明確設(shè)立上地使用權(quán)。上地的各項(xiàng)權(quán)利未予以登記，其權(quán)利主體的權(quán)益難以得到保障，農(nóng)村集體上地實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理亦相當(dāng)困難。
3.上地承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定性。上地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)在不穩(wěn)定性，其根源于上地產(chǎn)權(quán)的集體所有制，其所隱含的產(chǎn)權(quán)模糊和集體成員權(quán)利和責(zé)任的平分機(jī)制造成了地權(quán)分散化和經(jīng)營的細(xì)碎化趨勢不斷加劇，嚴(yán)重制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。
(二)房屋產(chǎn)權(quán)制度存在的弊端
1.房地一體主義。《上地管理法》第62條規(guī)定了農(nóng)村房屋可以買賣和出租，但對于農(nóng)村房屋買賣時(shí)其所占用的宅基地使用權(quán)是否轉(zhuǎn)移未作明確規(guī)定，理解上易產(chǎn)生歧義。我國當(dāng)前的法律規(guī)定，房地產(chǎn)物權(quán)的變動實(shí)行的是“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體主義，所以，如果農(nóng)村的房屋物權(quán)發(fā)生變動，其所占用的宅基地使用權(quán)勢必也隨之轉(zhuǎn)移，這樣就違反了《上地管理法》中關(guān)于宅基地取得主體必須是本集體內(nèi)部成員的限定;同時(shí)也有可能改變宅基地的使用性質(zhì);如果農(nóng)村房屋的買賣不包括其所占用的宅基地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，那么，就違反了我國法律所規(guī)定的“房地一體主義”，左右為難，根源于未能從制度上協(xié)調(diào)，矛盾在所難免。
2.登記公示無法實(shí)現(xiàn)。登記的困難源于宅基地的不能流轉(zhuǎn)。根據(jù)《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條的規(guī)定，宅基地的上地使用權(quán)不得抵押;根據(jù)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格上地管理的決定》，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。正是由于農(nóng)村宅基地的無法登記確權(quán)，所以房屋的登記制度當(dāng)然也就不能順利進(jìn)行，所以其繼承、轉(zhuǎn)讓和抵押自然也就存在諸多的制度障礙，無法成為現(xiàn)實(shí)。
3.保障制度不健全。保障制度的不健全，也使得農(nóng)村的房屋流轉(zhuǎn)會帶來無盡的危害。相比城市而言，農(nóng)村的房屋的價(jià)格相對要偏低，會導(dǎo)致很多城市人在城里買不起房轉(zhuǎn)而在農(nóng)村購買，也會有人和單位大量收購農(nóng)村房屋和上地，很多人會因?yàn)橘u方而居無定所，從而會影響社會穩(wěn)定。
三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑探討
(一)上地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該在堅(jiān)守上地所有權(quán)不變原則、改革創(chuàng)新和循序漸進(jìn)原則、堅(jiān)持效率兼顧公平原則和城鄉(xiāng)上地制度相銜接原則的前提下有序進(jìn)行，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、使用科學(xué)和保障有力的上地產(chǎn)權(quán)制度，不可操之過急，更不能過于保守，應(yīng)從以下幾個(gè)方面努力。
1.以法律的形式明確集體上地所有權(quán)。由于目前的集體上地所有權(quán)行使存在的弊病，所以，筆者建議，首先，要用立法的形式明確集體上地所有權(quán)的歸屬;其次，要用立法的形式明確集體上地所有權(quán)的主體。
2.以立法形式確認(rèn)集體上地使用權(quán)制度。由于歷史及各種復(fù)雜的原因，我國農(nóng)村的集體上地權(quán)屬形式尚處于較低水平，上地資源的功效上沒有完全發(fā)揮。農(nóng)村上地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放到上地使用權(quán)上，迅速推進(jìn)物權(quán)化進(jìn)程，完善和規(guī)范農(nóng)村上地使用權(quán)，進(jìn)而提高上地利用率，構(gòu)建以提高上地利用率為核心的上地產(chǎn)權(quán)制度。除此之外，還應(yīng)賦予集體上地使用權(quán)以完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能，權(quán)利人在有效的使用期內(nèi)應(yīng)能自由轉(zhuǎn)包、分包、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承和作價(jià)入股等，可以自由流轉(zhuǎn)，以達(dá)上地合理和充分利用之效，最大化的發(fā)揮其功效，兼顧公平與效率。
(二)房屋產(chǎn)權(quán)制度改革路徑
1.明確宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)之關(guān)系。從現(xiàn)行法的規(guī)定來看，宅基地使用權(quán)的單獨(dú)轉(zhuǎn)讓是的，但如果房屋和宅基地一起轉(zhuǎn)讓能否轉(zhuǎn)讓?法律并沒有做出明確的規(guī)定。所以，筆者建議應(yīng)通過立法的形式明確農(nóng)村的房屋連同其所占用的宅基地能夠自由的轉(zhuǎn)讓，這樣就能和城市的商品房制度相銜接，同時(shí)也能夠使農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)實(shí)現(xiàn)自由的流通，使財(cái)產(chǎn)能夠得到最大化的利用，更好的體現(xiàn)其價(jià)值。因?yàn)椴荒軌蛄魍ㄗ匀痪蜔o法體現(xiàn)和評估其價(jià)值，自然也就無法進(jìn)行抵押，財(cái)產(chǎn)將很難體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。這和我國的立法精神不相符。
2.依法規(guī)范農(nóng)村房屋所有權(quán)的登記制度。因?yàn)檗r(nóng)村房屋所有權(quán)的登記涉及到宅基地使用權(quán)的問題，所以，首先，嚴(yán)格把握宅基地使用權(quán)的登記問題。在嚴(yán)格執(zhí)行《上地管理法》“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定的基礎(chǔ)上，對登記主體進(jìn)行戶籍調(diào)查，對手續(xù)完備、合法建造的農(nóng)村宅基地及其地上房屋，依法予以登記，頒發(fā)《房屋所有權(quán)證》;其次，規(guī)范宅基地的登記工作。嚴(yán)格執(zhí)行《上地登記辦法》規(guī)定進(jìn)行宅基地登記，宅基地的申請和使用必須符合上地利用總體規(guī)劃，確保權(quán)屬的確認(rèn)清晰、合法;再次，清查和規(guī)范宅基地占用率。對農(nóng)戶所占用的宅基地應(yīng)當(dāng)在改革時(shí)進(jìn)行全面的清查，對于占用的宅基地超過標(biāo)準(zhǔn)的要依法收回，保證耕地的產(chǎn)出;第四，加強(qiáng)執(zhí)法力度。在規(guī)范農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的同時(shí)，也要依法加強(qiáng)執(zhí)法力度，對違法交易和違法占用上地的行為要嚴(yán)加懲處，形成長效機(jī)制，用法律規(guī)范其行為。
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