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土地掛鉤項目審計的內(nèi)容和方法
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目主要是依據(jù)農(nóng)村建設(shè)用地整體規(guī)劃和項目區(qū)規(guī)劃等，通過對項目區(qū)內(nèi)村莊的撤并和用地布局的調(diào)整，對利用不合理、不充分和廢棄閑置的村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾利用，將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)。
一、掛鉤項目審計的內(nèi)容
執(zhí)行國家政策情況。全面了解掛鉤項目實施和相關(guān)部門執(zhí)行國家掛鉤政策情況，關(guān)注各級政府在掛鉤項目管理中出臺了哪些政策措施和取得了哪些成效。分析了解該項工作開展以來存在的困難、采取的措施及獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)項目實施中存在的體制機(jī)制制度問題。
項目資金的籌集、撥付、管理和使用情況。摸清掛鉤項目的資金來源及構(gòu)成，了解各級政府對項目的投入情況，項目單位建設(shè)資金籌集情況。重點調(diào)查項目資金是否足額撥付，是否產(chǎn)生預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。審查項目資金使用情況是否公開、透明，檢查有關(guān)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村資金管理是否規(guī)范，是否落實項目資金專賬管理、獨立核算、專款專用、封閉運(yùn)作等有關(guān)規(guī)定，資金的管理是否執(zhí)行財經(jīng)制度，項目開支是否合理、合法等。規(guī)范財政資金的管理，查處利用項目建設(shè)、材料采購等便利、挪用、套取項目資金等違法違規(guī)問題。
掛鉤指標(biāo)的申報、實施及驗收情況。通過對項目建設(shè)程序的審查，關(guān)注項目建設(shè)是否按規(guī)定辦理相關(guān)用地和建房手續(xù)，項目規(guī)劃是否合理，項目建設(shè)、材料采購是否進(jìn)行招投標(biāo)，手續(xù)是否完備，是否按照“先安置后拆舊、先拆舊后使用”的原則實施等。掛鉤項目是否按規(guī)定的時間、數(shù)量、質(zhì)量完成，檢查有無未按審批指標(biāo)實施項目，已竣工項目是否按規(guī)定程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗收，復(fù)墾土地是否達(dá)到規(guī)定的要求等問題。評價掛鉤項目是否達(dá)到增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量的目標(biāo)。
拆遷群眾安置、補(bǔ)償情況。拆遷、安置問題是目前社會關(guān)注的焦點問題，因此，審計要重點關(guān)注項目區(qū)的拆舊、安置工作，檢查拆遷補(bǔ)償、住房安置是否公開、透明，是否履行了復(fù)核、公示等規(guī)定程序，分析了解補(bǔ)償、安置方案是否合理，是否得到執(zhí)行，是否存在“被拆遷”和“被上樓”等問題，關(guān)注補(bǔ)償資金是否及時、足額到位，是否存在以拆遷、安置為名亂收費的問題，了解村民對掛鉤安置方案的滿意程度，切實維護(hù)群眾利益。
掛鉤項目實施效益情況。在全面掌握掛鉤項目總體狀況的基礎(chǔ)上，從項目資金的管理利用、耕地面積和質(zhì)量是否有效增加、拆遷農(nóng)民是否滿意等方面，全面分析掛鉤項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點，實現(xiàn)改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和集約用地的目標(biāo)。
二、掛鉤項目審計的主要方法
圍繞“三條主線”。圍繞財政資金的籌集、撥付和利用情況，關(guān)注項目資金使用的規(guī)范性。從財政部門對項目資金的籌集、撥付入手，檢查資金的到位情況，對項目資金的來源、撥付渠道逐級核對，發(fā)現(xiàn)并糾正擠占、挪用、截留、滯留項目資金等問題并分析原因。由于項目單位眾多，可抽查部分項目實施單位，核實項目預(yù)算編制的合理性，包括定額的套用，取費的標(biāo)準(zhǔn)，特別是協(xié)商價格以及材料價格是否符合當(dāng)時的市場公允價格，同時檢查施工合同與預(yù)算、招標(biāo)文件的邏輯關(guān)系以及關(guān)聯(lián)性;核實隱蔽工程記錄的完整性和真實性，有無相關(guān)單位和管理人員多方簽名認(rèn)可，包括變更項目程序上的合法性，有無相關(guān)部門的批示意見等手續(xù);關(guān)注工程結(jié)算的資料，包括中介組織審核結(jié)論，必要時采取現(xiàn)場核實工程量等方法，核實結(jié)算與合同約定的工作內(nèi)容是否一致，特別是對增加的工程量是否有完備的認(rèn)定等。要重點審查項目資金的支付手續(xù)、票據(jù)和結(jié)算資料是否真實、合規(guī)，看有無采取虛開或重復(fù)報銷原始票據(jù)、虛列工程支出、高估冒算等方式，實施虛報冒領(lǐng)等違法違規(guī)行為。
圍繞土地掛鉤指標(biāo)完成狀況，分析掛鉤項目實施的土地效益。查閱掛鉤項目的有關(guān)審批臺賬、卷宗，對照政府在掛鉤方面出臺的政策、規(guī)定，審查項目立項以及實施方案的可行情況，包括項目選址是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃，項目立項依據(jù)是否充分，報批程序是否合規(guī)，對已批復(fù)和立項項目，有無擅自調(diào)整和改變項目計劃的問題，以及調(diào)整和改變的原因。特別要關(guān)注實施方案的科學(xué)性、合理性，必要時可請相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行評估。審查項目中的住房建設(shè)，土地復(fù)墾工程勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位合同的簽訂和履行是否規(guī)范、嚴(yán)格，是否存在合同簽訂后，將工程肢解發(fā)包、違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包等問題，以及由于未嚴(yán)格履行合同，導(dǎo)致項目施工緩慢、工程施工質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，造成損失浪費、資金流失的問題。查閱土地復(fù)墾驗收資料，抽取部分建設(shè)項目現(xiàn)場查看項目區(qū)建設(shè)狀況、土地復(fù)墾狀況、掛鉤結(jié)余指標(biāo)完成情況、復(fù)墾耕地質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況等作出評價。
圍繞項目區(qū)村民拆遷、安置情況，了解村民的生活狀況，評價掛鉤項目產(chǎn)生的社會效益。采用座談、走訪或問卷調(diào)查等方式，了解村民對掛鉤政策的了解情況，在拆遷、安置中遇到的困難，對掛鉤安置的滿意程度，搬遷后的生活狀況。查閱項目區(qū)拆遷補(bǔ)償和住房安置方案，對方案的科學(xué)性進(jìn)行評價，檢查其落實情況，督促相關(guān)惠民政策的落實，防止出現(xiàn)損害農(nóng)民利益的問題。
關(guān)注“四個問題”。拆遷補(bǔ)償不到位，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。由于項目建設(shè)中經(jīng)常出現(xiàn)拆遷區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、安置區(qū)村民購房負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)民生活質(zhì)量和生活水平得不到改善，宅基地轉(zhuǎn)化后的增值收益無法保障等問題。另外，村民長久生活的地方已形成了特定的文化和社會生態(tài)，他們是否愿意搬遷，也往往被忽視。
過分追求建設(shè)用地指標(biāo)，復(fù)墾耕地質(zhì)量不高。政府一味追求建設(shè)用地指標(biāo)，忽略了掛鉤的真正目標(biāo)。由于對拆遷、安置重視不夠，資金投入不足，未在規(guī)定的時間內(nèi)歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)和預(yù)支掛鉤指標(biāo)的問題比較普遍，已耕種的復(fù)墾土地雖然表面上實現(xiàn)了土地面積上的“占補(bǔ)平衡”，但質(zhì)量難以達(dá)到要求。
項目資金落實困難，掛鉤項目進(jìn)展緩慢。資金是掛鉤項目實施中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建新區(qū)、拆舊區(qū)的群眾補(bǔ)償，土地整理、群眾安置需要墊付大筆資金，而政府在實施項目過程中難以籌措足夠的資金，擠占、挪用、套取項目建設(shè)資金問題比較突出。項目論證不充分、規(guī)劃選址有待改善，項目實施的社會效益不高。主要表現(xiàn)為：一是前期論證不充分，立項時對建新安置和拆遷整理所需的資金、項目拆遷安置中的困難等論證不充分，致使部分項目進(jìn)展緩慢或無法實施;二是項目建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，個別項目選址不合理;三是部分掛鉤項目居民點建設(shè)區(qū)未安排掛鉤周轉(zhuǎn)面積，只能采用“先拆遷后安置”的方式實施;四是居民點建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，配套設(shè)施不完善;五是對土地結(jié)構(gòu)和資源利用的優(yōu)化考慮不足，留下了不少社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境方面的矛盾。
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